Seçimlerin Yönetim ve Denetimi: Adil ve Dürüst Seçimler için Tespit ve Öneriler

Türkiye’de özellikle son on yılda yapılan seçim ve halkoylamalarına bakıldığında, seçimlere ilişkin genel kanun olan 298 sayılı Kanun’da 2008 yılı ve sonrasında yapılan değişiklikler ile seçimlerin doğruluk ve dürüstlük kurallarına uygun olarak yapılmasının kurumsal güvencesi olarak kurulan Yüksek Seçim Kurulu’nun (YSK)[1], yerleşik içtihadından ayrılan kararları neticesinde, seçme hakkının demokratik ilkelerinin[2] hukuki (anayasal, yasal ve yargısal) güvencelerinin giderek zayıfladığı[3]; bunun da önemli bir seçim güvenliği sorunu oluşturduğu görülmektedir. Bu durum Anayasa Mahkemesi’nin (AYM) bireysel başvuru kararlarıyla daha da derin bir hal almıştır. Çünkü AYM’nin bu kararları sonucunda seçim ve halkoylamalarında YSK’nın kararlarıyla ortaya çıkan hak ihlallerinin bireysel başvuru yoluyla giderilmesi mümkün değildir.[4] Bunların içinde sadece milletvekili seçimlerine ilişkin hak ihlalleri bakımından Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) yoluyla bir uluslararası koruma söz konusudur.

Bu çerçevede Türk hukukunda seçimlere ve halkoylamalarına ilişkin süreçlerde ortaya çıkan sorunların anayasal ve yasal değişikliklerle giderilmesi kaçınılmazdır. Tüm sorunları tüketici şekilde ortaya koymak ve çözüm üretmek bu çalışmanın hedeflerini aşmaktadır. Bu sebeple, bu politika notunda öncelikle seçim hukukuna ilişkin kuralların uygulayıcısı olan ve bu itibarla da adil ve dürüst bir seçimin gerçekleştirilmesinden; kısaca, seçimlerin yönetimi ve denetiminden sorumlu olan YSK’nın kurumsal yapılanması ile propaganda dönemi kurallarına ilişkin sorunlu alanlar karşılaştırmalı hukukta yer alan model ve uygulamalar ışığında ele alınacak ve ardından çözüm önerileri sunulacaktır.

Bilindiği üzere demokratik temsili rejimler, yurttaşların seçimlerle belirlenen siyasal tercihine göre oluşan yönetimlere dayanmaktadır. Ancak yurttaşların siyasal tercihlerinin seçim ya da halkoylaması yoluyla belirlenmesi siyasal sistemin demokratik niteliğini tek başına belirlememektedir. Seçimin veya halkoylamasının gerçekleştirilmesine ilişkin kurallar, siyasal sistemin demokratik temellere dayanıp dayanmadığının ilk göstergeleridir. Bu çerçevede “seçme hakkının demokratik ilkeleri” olarak ifade edilen genel oy, eşit oy, serbest oy, gizli oy ve açık sayım kurallarına uygun yapılan seçim ya da halkoylaması, demokratik rejimin kuruluşuna ilişkin ilk zorunlu kuralları oluşturmaktadır. Ancak bu kuralların anayasal metinlerde ve ilgili yasalarda yer alıyor olması da yetmemekte, yargısal güvence altına alınmaları gerekmektedir. Yargısal güvence, seçimlere ve halkoylamalarına ilişkin süreçlerde bu kurallara uyulmaması halinde bir yargı organına ya da yargısal yetki kullanan kurula başvuru imkânının bulunması anlamına gelmektedir.

Şu halde seçme hakkının demokratik ilkelerinin gerçekleştirilmesi ve bunların yargısal güvence altına alınması seçim hukukunda farklı nitelikte olan iki işleve karşılık gelmektedir. Bunlardan ilki seçimlerin yönetimi diğeriyse seçim uyuşmazlıklarının çözümüdür. Seçimlerin doğru ve dürüst yapıldığının kabul edilmesi ancak bu süreçlerin doğru ve dürüst şekilde yönetilmesine ve seçim uyuşmazlıklarının hukuka uygun olarak çözümlenmesine bağlıdır. Dolayısıyla, seçme hakkının demokratik ilkelerini güvence altına alan kurumsal tercihler, yani seçimlerin yönetimi ve denetimi çoğulcu demokrasinin kurulmasını ve korunmasını sağlayan bir öneme sahiptir.

Seçimlerin Güvence Altına Alınmasında Tercih Edilen Kurumsal Modeller

Hemen belirtmek gerekir ki, seçimlerin doğruluk ve dürüstlük kurallarına uygun yapılmasını sağlayarak seçme hakkının demokratik ilkelerini güvence altına alan genel kabul görmüş/ortak bir kurumsal modelden bahsetmek mümkün değildir. Dünyadaki uygulamalara bakıldığında seçim ve halkoylaması süreçlerinin yönetimine ilişkin üç farklı modelin benimsendiği görülmektedir. Bunlar; bağımsız model, yürütmenin yetkili olduğu model ve karma modeldir.[5] Bu üç modelden en yaygın olanı 137 ülkede uygulanan bağımsız modeldir. Yürütme organının yetkili olduğu 45 ülke, karma modelin uygulandığı 29 ülke bulunmaktadır.

Daha yaygın olduğu görülen bağımsız modelin uygulanmasında da farklılıklar bulunmaktadır. Bağımsız model ayrımı altında ülkemizdeki gibi seçimlerin “Yüksek Seçim Kurulu” gibi bir isimle anılan bir organa verilmesi[6] söz konusu olduğu gibi bazı Latin Amerika ülkelerinde olduğu gibi “Seçim Mahkemesi”[7] adı altında kurulmuş bir organın seçimlerin yönetiminde de yetkili olduğu görülmektedir.

Seçim komisyonu/kurulu adındaki organların tercih edildiği modelde bunların daimi olarak görev yapması ve/veya uzman üyelerden oluşması gibi seçim hukukunda uzmanlaşma sağlayan ilkelerin, seçim ve halkoylamalarının doğru ve dürüst olarak sonuçlanmasının güvencesini oluşturduğu kabul edilmektedir. Oluşuma ilişkin bu özellikler dışında seçimlerin yönetim işlevlerinin yerine getirilmesinde uyulması gereken etik kurallar uluslararası bağımsız komisyonlar ve örgütler tarafından belirlenmiştir. Bu etik kurallar, seçimlerin ve halkoylamalarının yönetiminden sorumlu organların hukukun üstünlüğüne bağlılıklarını sağlayan kurallara tabi olmaları, organların oluşumlarının siyasal olarak yansız[8] ve bu organların çalışmalarının şeffaf olmasıdır.[9]

Seçim ve halkoylaması süreçlerinin hukuka uygunluğunun denetimi konusunda da karşılaştırmalı hukukta farklı tercihler söz konudur. Bu yetkinin ya açık şekilde klasik yargı organlarına ya da seçim yargı kolunda yer alan seçim mahkemeleri ile yargısal yetki tanınmış olan bağımsız seçim kurullarına verildiği görülmektedir. İlk tercihte yargı kolu İspanya örneğindeki gibi adli ve idari yargı ya da Fransa’daki gibi doğrudan veya Almanya’daki gibi parlamentonun kararından sonra başvurulabilen Anayasa Mahkemesi de olabilmektedir. Seçim ve oylama süreçlerinin bağımsız kurullar eliyle yönetildiği örneklerden “Seçim Mahkemeleri” olarak adlandırılanlara da burada yer verilmektedir.

Uluslararası kuruluşların raporlarında da belirtildiği üzere seçim uyuşmazlıklarının yargı organları yerine bu konuda özel olarak yetkilendirilmiş seçim kurulları tarafından çözüme kavuşturulabilmesi mümkündür.[10] Ancak seçim yargılama hukukunda her uyuşmazlık bakımından geçerli olan kurallara uyulması gerekmektedir. Özellikle adil yargılanma hakkı kapsamında olan bağımsız ve tarafsız bir yargılama yapılması ile kararların ikna edici şekilde gerekçeli olmasına ilişkin kurallar seçimlerin doğru, dürüst ve adil şekilde sonuçlandırıldığının kabul edilmesi bakımından da mutlaka sağlanması gereken güvence kurallarıdır.

Karşılaştırmalı hukuk örnekleri ve uluslararası kurallar üzerinden değerlendirildiğinde, Türk seçim hukukunda seçimlerin yönetimi ve denetimi dünyadaki tercihlere ve tavsiye edilen kurallara ilk bakışta şeklen uygun görünmektedir. Ancak her iki işleve ilişkin gerek seçim hukuku kurallarında gerekse kararlarındaki sapmalar giderek bir demokrasi sorunu üretmeye başlamıştır. Biri yönetim diğeri de denetim işlevlerine ait örnekler sorunları göstermeye yetmektedir. 2008 yılına kadar seçmen kütüklerinin hazırlanması sadece ilçe seçim kurulu başkanlarına ait bir yetki iken, 2008 yılında yapılan değişiklikle[11] bu bilgilerin merkezi idareye bağlı bir kurumdan alınmaya başlanması, 1950 öncesi siyasal müdahaleye açık uygulamaya adeta bir geri dönüştür. Sandık kurulu başkanlarının belirlenmesine ilişkin 70 yıla yakın uygulanan kuralın 2018 yılında değiştirilmesi ve YSK’nın bu konudaki içtihadına uymayan kararı 2019 yerel seçimlerinin iptaline gerekçe oluşturmuştur. Seçim yargısı bakımından sorunlu konulardan biri 2010 yılından beri siyasi parti temsilcilerinin oy hakları bulunmaksızın Yüksek Seçim Kurulu’nun toplantılarına katılabilmeleridir. Yasada yapılan bu değişikliğin, seçimlerin yönetimine ilişkin kararların alındığı toplantılara seçim yarışının taraflarının da katılmasına imkan vererek bir iyileştirme sağladığı söylenebilirse de, seçim uyuşmazlıklarıyla ilgili kararların siyasi partilerin etkisi altında kalmadan verildiğine ilişkin görünüş zedelenmektedir.[12]

Şu halde seçimlerin yönetimi ve denetimi konusunda karşılaşılan sorunun tercih edilen kurumsal yapıdan değil, kurumsal işlevlerin yerine getirilmesine ait kurallardaki değişikliklerden ve bu değişikliklerin kararlara yansıyan olumsuz etkilerinden kaynaklandığı tespitini yapmak gerekmektedir.

Seçimlerde Fırsat Eşitliğine İlişkin Kurumsal Tercihler

Seçimlerde yurttaşların siyasal tercihlerini özgürce oluşturabilmeleri seçime katılan adaylar arasında ve bu adayların siyasal görüşlerini yurttaşlara duyurma olanaklarında eşitlik sağlanmasıyla mümkün olabilmektedir. Aynı kural halkoylamaları için de geçerlidir. Yurttaşların onayına sunulan hukuksal düzenleme hakkında demokratik bir kamuoyu ancak lehte ve aleyhte olan görüşlerin eşit şekilde rekabet edebilmesiyle oluşabilmektedir. Bu konuda sağlanan eşitliğin aynı zamanda serbest oy kuralını da gerçekleştiren hatta güçlendiren bir etkisi bulunmaktadır. Bu çerçevede Türk seçim hukuku açısından özellikle üzerine eğilmesi gereken bir diğer sorunlu alan da farklı görüşlerin yarışmasını sağlayarak siyasal çoğulculuğu etkin kılması gereken propaganda dönemine ilişkindir.

Seçimler ve halkoylamalarında farklı görüşlerin yurttaşlara ulaşabilmesi propaganda döneminde yapılan toplantılar ile yazılı, görsel ve sosyal medyanın kullanımıyla gerçekleşebilmektedir. Bu çerçevede her görüşün eşitlik temelinde bu imkânlardan faydalanmaları seçimler ve halkoylamalarında uyulması gereken olmazsa olmaz bir diğer kuraldır.

Karşılaştırmalı hukuka bakıldığında bu çerçevede özellikle ABD ve Fransa uygulamaları seçim döneminde adayların kendilerini yurttaşlara tanıtmalarının eşit şekilde yapılmasını sağlayan en iyi örneklerdir.

ABD’de seçimlere ilişkin en yetkili kurul olan Federal Seçim Komisyonu (FSK – Federal Election Commission) Senato’nun tavsiyesi ve onayıyla Başkan tarafından atanan altı üyeden oluşmaktadır.[13] Bu altı üyenin içinde en fazla üçünün aynı siyasal partiyle ilişiği bulunması mümkündür. Bu üyeler deneyimli, dürüst, tarafsız ve sağduyulu olmaları esaslarına dayanılarak atama sırasında yasama-yürütme-yargı organlarını ilgilendiren herhangi bir göreve getirilmemiş veya seçilmemiş olanlar arasından belirlenmek zorundadır. Üyelerin kendi içlerinden seçtikleri başkan ve başkan yardımcısının aynı siyasi partiden olması mümkün değildir. Komisyonun görev süresi altı yıldır ve üyelerin süreleri yenilenmemektedir.

Komisyon’un temel görevi seçim kampanyasında yapılan yardım ve harcamaların denetlenmesidir. ABD hukukunda kampanya faaliyetleri, seçim sırasında kamu görevlerine aday olanlar tarafından yapılan neredeyse her türlü etkinliği kapsayacak genişlikte olduğundan seçimler sırasındaki propaganda dönemine[14] ilişkin belirlenen kurallar ve bunların uygulanması ile denetimi bu komisyonun yetki alanına girmektedir. Bu çerçevede her propaganda etkinliği önemli bir harcamayı gerektirdiğinden bu harcamalara ilişkin kurallar yoluyla propaganda sürecinde adayların fırsat eşitliği esasına göre halka ulaşmaları sağlanmaktadır. Seçim kampanyası konusunda detaylı bir mevzuat bulunan ABD’de yayınların içeriği, süresi, siyasal tartışma programları için yayın esasları, bu tür programların herhangi bir siyasi partiyle ilgisi veya ilişkisi olmayan yayın organlarınca gerçekleştirilmesi zorunluluğu gibi oldukça sıkı kurallar belirlenmiş ve bunlar FSK’nin denetimine bırakılmıştır. Ayrıca FSK’ye iletilmek üzere seçim sürecinde adayların kamuyla iletişimini sağlayan imkânları nasıl kullandıklarını izleyen ve buna ilişkin raporları tutan Federal İletişim Komisyonu’na (Federal Communications Commission), adaylığı yasal olarak kesinleşmiş olanları yayına makul şekilde ulaşma ya da yayın satın alma imkânlarından devamlı olarak mahrum bırakan yayın istasyonlarının lisansını iptal etme yetkisi dahi tanınmıştır.[15]

Fransa’da ise bu konuda yetkili organ 1 Ocak 2022 tarihinde göreve başlayarak Görsel-İşitsel İletişim Yüksek Kurul’un(CSA/Conseil Supérieur de l’Audiovisuel) yerini alacak olan ARCOM’dur (Görsel-İşitsel ve Sayısal İletişimin Düzenlenmesi Kurulu/l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique).[16] Altı senelik bir süre için görev yapan bu kurulun üç üyesi Millet Meclisi Başkanı, üç üyesi Senato başkanı tarafından ilgili yasama komisyonunun onayıyla konuyla ilgili uzmanlığı olanlar arasından belirlenmektedir. Kurulun başkanı da Cumhurbaşkanınca atanmaktadır. CSA/ARCOM iletişim özgürlüğüne ilişkin bir alanda hem düzenleme yapma hem de denetim yetkisine sahip olduğundan, hükümetten tamamen bağımsız olmasını sağlayan idari ve mali özerkliğe sahip bir kamu tüzel kişisi olarak kurulmuştur.

Seçim dönemlerine ilişkin özel yetkilerine bakıldığında kurulun her türlü iletişim alanında fırsat eşitliğinin sağlanmasına yönelik denetimler yaptığı görülmektedir. Her yayın organının yayınlarında hangi adaya ne kadar süre verdiği uzmanlar tarafından dakika dakika hesaplanmakta ve denetlenmektedir.[17] Bu çerçevede kurulun seçim ya da halkoylamasında dürüstlüğü ve rekabeti bozan yayınlar yapan medya organlarının faaliyetlerini seçimlerin sonuna kadar durdurma yetkisi bulunmaktadır. Kurul, bu yetkinin dayanağını siyasal çoğulculuğun seçim döneminde de muhafaza edilmesi ilkesinden almaktadır.

Konuya Türk seçim hukuku açısından yaklaşıldığında 298 sayılı Kanunun seçim propaganda dönemine ilişkin düzenlemelerinde 2017 ve 2010 yıllarında önemli değişiklikler[18] yapıldığı görülmekle beraber bunların karşılaştırmalı hukuk örneklerinde olduğu gibi seçim yarışında ya da halkoylamasında adaylar ya da fikirler arasında fırsat eşitliğini sağlamaktan ve siyasal çoğulculuğu pekiştirmekten uzak oldukları tespit edilmektedir. YSK’nın da kararlarıyla bu ilkeleri kendisine ait anayasal sorumluluğu yerine getirecek şekilde uygulamaya yansıttığını da iddia etmek mümkün değildir.[19]

Seçimlerin Yönetimi ve Denetimine İlişkin Politika Önerileri

Öncelikle seçimlerin yönetimi ve denetimine ilişkin seçilen ve 70 yıllı aşkın kurumsal hafızası bulunan YSK’nın yapısının değiştirilmesinin mutlak bir gereklilik olmadığını söylemek gerekir. Ancak yapılması gereken yukarıda kısaca değinilen işlevsel bozulmaların anayasa ve yasa değişiklikleriyle önüne geçilmesidir. Bunları şu şekilde sıralamak mümkündür:

1982 Anayasası’nın md. 79/1 düzenlemesine “fırsat eşitliği” kuralının eklenmesi ve Kurulda yönetim ve denetim işlevleri arasındaki nitelik farklılığına uygun olarak iki ayrı işlevin iki ayrı kurul tarafından görüleceği bir yapılanma oluşturulmasıdır. Bu kurullar sıkı şekilde yansızlık ve bağımsızlık güvencelerine sahip olmalıdır.

298 ve 7062 sayılı yasaların Anayasa’yla uyumlu hale getirilmesi ve ayrıca bu yasalara;